Stufenzuordnung bei Beamten

    ERSTEINSTUFUNG Im Gegensatz zum Tarifbereich soll es weitestgehend keine Mitbestimmung bei der ersten Stufenzuordnung von Beamtinnen und Beamten im Rahmen der Ersteinstellung oder der ersten Ernennung geben. So will es das BVerwG.

    DARUM GEHT ES

    1. Mit der Umstellung des Besoldungsrechts von »Dienstaltersstufen« auf »Erfahrungsstufen« sind Entscheidungsspielräume bei der Ersteinstellung entstanden, vor allem hinsichtlich der Anerkennung »berücksichtigungsfähiger Zeiten«.
    2. Für den Tarifbereich ist die Mitbestimmung in diesen Fällen gegeben. Für den Beamtenbereich hat das BVerwG ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats verneint.
    3. Die Gesetzgeber im Bund und in den Bundesländern können diese Ungleichbehandlung korrigieren.

    Das BVerwG hat im November 2015 entschieden, dass den Personalvertretungen bei der ersten Festsetzung einer Stufe im Rahmen der Ersteinstellung bzw. der ersten Ernennung kein Mitbestimmungsrecht zusteht. Die Entscheidung erging auf der Grundlage des BBesG einerseits sowie des BPersVG andererseits. Sie erlangt aber darüber hinaus, mit einer Ausnahme, grundsätzliche Bedeutung auch für die Bundesländer.

    Besoldungsrechtlicher Hintergrund

    Vor dem Hintergrund der bekannten Rechtsprechung des EuGH zur altersdiskriminierenden Wirkung der früheren Dienstaltersstufen haben mittlerweile sowohl der Bund als auch alle Bundesländer ihr Besoldungsrecht »umgestellt« (siehe Tabelle 1 auf Seite 22). Maßgebend für die erste Zuordnung einer Stufe innerhalb der jeweiligen Besoldungsgruppe ist jetzt nicht mehr das früher auf das 21. Lebensjahr festgesetzte Besoldungsdienstalter, sondern es sind so genannte Erfahrungsstufen. Grundsätzlich ist jetzt in die Stufe 1 der jeweiligen Besoldungsgruppe einzustufen.

    Liegen »berücksichtigungsfähige Zeiten« aus der Zeit vor der Ersteinstellung vor, gibt es zwei Fallkonstellationen: Zeiten, die anzuerkennen sind (§ 28 Abs. 1 BBesG) und Zeiten, die ganz oder teilweise anerkannt werden »können« (§ 28 Abs. 1 Satz 3 BBesG). Dies kann dann im Einzelfall zu einer Verkürzung der ersten Stufenlaufzeit und mithin zu einer höheren Stufenzuordnung führen. Dass sich das unmittelbar und auch mit Blick auf die weitere berufliche Biografie finanziell zu Gunsten der bzw. des Betroffenen auswirkt, steht außer Frage. Mithin bleibt dem Dienstherrn im Rahmen der Ersteinstellung insbesondere mit Blick auf § 28 Abs. 1 Satz 3 ff. BBesG ein Spielraum. Wenn er ihn nutzt, hat dies ermessensfehlerfrei zu geschehen. Damit unterscheiden sich altes und neues Besoldungsrecht nicht unerheblich. Das alte System war faktisch eine reine Rechenaufgabe ohne Ermessensspielraum. Wann jemand das 21. Lebensjahr vollendet hatte stand fest. Beim neuen Recht gibt es einen Spielraum. Damit stellte sich die Frage nach den mitbestimmungsrechtlichen Konsequenzen. Aus Platzgründen erfolgen die nachfolgenden Darstellungen ausschließlich auf der Grundlage des BBesG und des BPersVG. Abweichendes Landesrecht ist jeweils zu beachten.

    BVerwG: »Einstellung« erfasst nicht auch Einstufung

      In dem jetzt vom BVerwG entschiedenen Fall ging es um die Frage der Mitbestimmung der Personalvertretung bei der ersten Festsetzung einer Stufe nach §§ 27 ff. BBesG. Grundlage ist das Mitbestimmungsrecht bei »Einstellungen« gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. Das Gericht verneint ausdrücklich ein aus dem Tatbestand der »Einstellung« abgeleitetes Mitbestimmungsrecht auch in Bezug auf die Stufenzuordnung. Weder der Wortlaut, die systematische Auslegung noch Sinn und Zweck des Mitbestimmungstatbestands ließen eine solche Erweiterung des Begriffs zu. Eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht gegeben. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Begründung verwiesen. Mit dieser Entscheidung werden die explizit anderslautenden Entscheidungen der beiden Vorinstanzen VG Frankfurt am Main und HessVGH sowie anderer Gerichte4 geändert bzw. aufgehoben. Die mehrheitlich anderslautenden Entscheidungen der Vorinstanzen belegen allerdings, dass man das auch anders hätte entscheiden können. Zur Entscheidung des BVerwG sind also durchaus kritische Anmerkungen angebracht.

    Bezogen auf die langjährige bundeseinheitliche Geltung des BBesG ist zwar zuzugestehen, dass es keine Notwendigkeit gab, im Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder einen Mitbestimmungsfall der »Stufenzuordnung« zu verankern. Das Besoldungsrecht kannte diese Konstruktion nicht. Die Besoldungsgruppe ergab sich aus dem verliehenen Amt, die (erste) Dienstaltersstufe innerhalb der Besoldungsgruppe aus dem Besoldungsdienstalter. Von daher gab es auch keinen Spielraum des Dienstherrn, des Dienststellenleiters, dessen ermessensfehlerfreie Nutzung man dem Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung hätte unterlegen müssen. Der Gesetzgeber hatte sich also damit begnügt, den Mitbestimmungsfall der »Einstellung« zu normieren, der nach h.M. in Rechtsprechung und Literatur inhaltlich die zur Einstellung (und damit die Ernennung) und Integration vorgesehene Person und die in Aussicht genommene Tätigkeit umfasst.

    Das aber hat sich, wie eingangs dargestellt, grundlegend geändert. Durch die Umstellung der Besoldungssysteme und der Einführung von Erfahrungsstufen gibt es dienststelleninterne Spielräume. Im Tarifbereich war dies im Ergebnis schon lange anders. Zwar kennen auch erst der TVöD (seit 2005), der TV-L (seit 2006) und der TV-H (seit 2010) das System von Erfahrungsstufen. Zuvor galt jedoch das System des BAT mit seinen Fallgruppen. Von daher gab es in diesem Bereich den gesonderten Fall der Mitbestimmung bei der »Eingruppierung«. Seit 1997 war durch die Rechtsprechung anerkannt, dass vom Mitbestimmungsbegriff der »Eingruppierung« nicht nur die Bestimmung der Vergütungsgruppe, sondern auch die Bestimmung der Fallgruppe innerhalb der Vergütungsgruppe erfasst ist.

    Regelungen in den Personalvertretungsgesetzen

    Die jüngeren besoldungsgesetzlichen Entwicklungen sind in den Personalvertretungsgesetzen des Bundes und der Länder nicht nachvollzogen worden (vgl. Tabelle 2 auf Seite 24). Zwar haben einige Bundesländer für den Tarifbereich den Mitbestimmungsfall der »Stufenzuordnung« aufgenommen (Baden-Württemberg, Hamburg und Nordrhein-Westfalen), es dabei aber belassen. Eine parallele Regelung für den dienstrechtlichen Bereich gibt es weder im Bund noch in einem Bundesland. Eine Ausnahme ist wegen der Regelung der Allzuständigkeit Schleswig-Holstein.

    Von daher war es nicht verwunderlich, dass sich zur Frage der Mitbestimmungspflichtigkeit dieses Komplexes eine unterschiedliche Rechtsprechung entwickelt hatte. Das BVerwG schließt aus der weitestgehenden Nichtregelung, dass der jeweilige Gesetzgeber das auch nicht wollte bzw. will. Dem lässt sich entgegenhalten, dass nach der historischen h. M. in Rechtsprechung und Literatur vom (beamtenrechtlichen) »Einstellungsbegriff« die zur Einstellung vorgesehene Person, die Ernennung und die in Aussicht genommene Stelle/Funktion erfasst ist. Schon dies allein würde es rechtfertigen, mit Blick auf das aktuelle Besoldungsrecht auch die Stufenzuordnung als einen Unterfall des Einstellungsbegriffs bzw. der Ernennung gelten zu lassen. Denn im Rahmen der Ernennung erfolgt auch die Erstfestsetzung der Stufe. Dabei steht dem Dienststellenleiter/Dienstherrn mit Blick auf §§ 27 Abs. 1 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 3 BBesG (als Beispiel) ein Ermessensspielraum zu. Das heißt auch, er hat eine eigene Maßnahme zu treffen und betreibt nicht nur Normenvollzug. Dafür spricht ferner, dass nach der Mehrheit der Personalvertretungsgesetze des Bundes und der Länder für eine Ablehnung seitens der Personalvertretung der so genannte »Versagungskatalog« gilt. Danach kann eine Personalvertretung die beabsichtigte Einstellung unter anderem dann ablehnen, wenn der betroffene Beschäftigte oder ein anderer Beschäftigter benachteiligt wird, ohne dass dies aus dienstlichen oder persönlichen Gründen gerechtfertigt ist. Darum geht es im Kern. Durch das Einräumen der Mitbestimmung sollte verhindert werden, dass gleiche oder vergleichbare Sachverhalte ungleich behandelt bzw. geregelt werden. Es muss sichergestellt sein, dass insbesondere das System des § 28 Abs. 1 Satz 3 BBesG in jedem Einzelfall sachlich gleich angewandt wird. Nur die Personalvertretung kann insofern einen systematischen Vergleich anstellen, ob dies der Fall ist oder nicht. Die betroffene Beamtin bzw. der betroffene Beamte kann nicht wissen, ob Zeiten nicht berücksichtigt wurden, die in anderen Fällen berücksichtigt wurden. Von daher dient die Einräumung des Mitbestimmungsrechts auch der Umsetzung der Verpflichtung der Personalvertretung, darauf zu achten, dass alle »nach Recht und Billigkeit behandelt werden« und dass die einschlägigen Gesetze etc. eingehalten werden. Dies setzt aber in beiden Fällen die Kenntnis der jeweiligen Entscheidung des Dienstherrn/Dienststellenleiters voraus.

    Gleiches wird ungleich behandelt

    Kein Problem sieht das Gericht bei den praktischen Folgen seiner Entscheidung. Während es im Tarifbereich dabei bleibt, dass grundsätzlich die erste Stufenzuordnung wegen des gesonderten Mitbestimmungsfalles der »Eingruppierung« mitbestimmungspflichtig ist, ist dies dem Gericht zufolge im Beamtenbereich 25nicht der Fall. Das BVerwG weist ausdrücklich darauf hin, dass darin kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG liege, weil der Anspruch auf Gleichbehandlung sich immer nur auf die gleiche Behandlung aus der identischen Rechtsquelle beziehe. Wegen der unterschiedlichen Beteiligungsfälle von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern einerseits und Beamtinnen und Beamten andererseits sei dies nicht der Fall. Das Gericht argumentiert weiter: Aus der Tatsache, dass im Bereich der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer die erste Stufenzuordnung mitbestimmungspflichtig sei, ließen sich für den Beamtenbereich keine Ansprüche ableiten. Formell ist das richtig, die Folgen für die Praxis sind jedoch verheerend. Zum einen müssen Dienststellenseite und Personalvertretung gleiche Sachverhalte verschieden handhaben. Zum anderen aber müsste man betroffenen Beamtinnen und Beamten erläutern, warum in ihrem Fall die Personalvertretung nicht tätig werden kann. Das mag jemandem, der mit der personalvertretungsrechtlichen Materie vertraut ist, noch einleuchten. Generell unterstellen kann man das nicht.

    Ein Plädoyer

    Die vorliegende Entscheidung des BVerwG taugt gleichwohl für die betroffenen Gesetzgeber im Bund und in den Ländern nicht als willkommenes Ruhekissen. Es ist immer noch ihre Aufgabe, für einen Gleichklang der Beteiligungsrechte zu sorgen. Es wäre von daher viel gewonnen, wenn sich die Gesetzgeber im Bund und in den Bundesländern dazu durchringen würden, bestimmte Streitfragen nicht erst durch die Instanzengerichte bis hin zum Bundesverwaltungsgericht zu treiben, sondern neue Entwicklungen in Bezugsregelungen, insbesondere in Tarifverträgen und Gesetzen, auch personalvertretungsrechtlich nachzuvollziehen. Die Schwierigkeiten dabei sind überschaubar. Die Umstellung der Besoldungstabellen war, wie schon zuvor die Umstellung des Tarifrechts (TVöD, TV-L und TV-H) von Detailfragen abgesehen, Konsens zwischen Arbeitgebern/Dienstherrn/Gesetzgeber einerseits und Gewerkschaften andererseits. Im Detail könnten Mitbestimmungsrechte eingeräumt werden:

       

      

    Bei der Erstfestsetzung der Stufe nach §§ 27 Abs. 2 Satz 1, 28 Abs. 1 BBesG, und zwar unabhängig davon, ob von einer abweichenden Stufenfestsetzung Gebrauch gemacht wird oder nicht. Auch die Entscheidung, von der abweichenden Stufenfestsetzung keinen Gebrauch zu machen, ist eine Maßnahme bzw. Entscheidung im Sinne des § 69 Abs. 1 BPersVG.14

      

    Beim »Anhalten« des Stufenaufstiegs nach § 27 Abs. 5 Satz 1 BBesG. Die hier gegebene Ermessensentscheidung bedarf der zusätzlichen Richtigkeitskontrolle der Personalvertretung.15

      

    Bei der nach § 27 Abs. 6 Satz 1 BBesG zu treffenden Entscheidung, ob nunmehr der Stufenaufstieg vollzogen werden kann oder nicht.

      

    Bei der Entscheidung nach § 27 Abs. 6 Satz 2 BBesG (Beschleunigung des Aufstiegs)

      

    Bei der Entscheidungen nach § 27 Abs. 7 BBesG (Vorweggewährung des Grundgehalts der folgenden Stufe bei »dauerhaft herausragenden Leistungen«).

    Nicht zu erfassen wäre der regelmäßige Stufenaufstieg nach § 27 Abs. 3 BBesG. Soweit in einer Dienststelle von der Möglichkeit des Anhaltens oder der Verkürzung kein Gebrauch gemacht und der regelmäßige Aufstieg praktiziert wird, wäre dies ein Gesetzesvollzug, der insoweit mitbestimmungsfrei bleibt.

    Quelle: Der Personalrat - Ausgabe 3-2016.

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