Stichwort: Föderalismus

    Föderalismus des Beamtenrechts: Folgen für die Beschäftigten

    Föderalismus des Beamtenrechts: Folgen für die Beschäftigten

    Viele Länder sparen bei der Beamtenbesoldung, um ihre zum Teil schwierige Haushaltslage zu entlasten. Das sind Folgen von Austeritätspolitik und Schuldenbremse.

    DARUM GEHT ES

    1. Für die inzwischen sehr breite Besoldungslücke bei den Beamtinnen und Beamten wird häufig die Föderalismusreform I verantwortlich gemacht.

    2. Die Betroffenen müssen das hinnehmen, denn sie können nicht, wie Tarifbeschäftigte, über ihre Gewerkschaften an Tarifabschlüssen partizipieren.

    3. Die eigentliche Ursache der Misere ist die Austeritätspolitik. Sie führt zur Verschuldung der Länderhaushalte.

    Welche Faktoren haben zum Entstehen einer Besoldungslücke für die Beamtinnen und Beamten geführt? Der Föderalisierung des Dienstrechtes wird dies häufig zugeschrieben. Diesem gilt es im Gesamtzusammenhang der Arbeitsbeziehungen des öffentlichen Dienstes nachzugehen.

    Ausgangslage: Die Arbeitsbeziehungen des öffentlichen Dienstes

    Das deutsche System der Einkommens- und Arbeitszeitgestaltung ist in vielerlei Hinsicht vorbildlich und effektiv. Tarifverträge bezwecken die Auseinandersetzung über die Arbeitsbedingungen zu strukturieren: Konflikte werden möglichst in zentralen Verhandlungen geklärt und die Konfliktintensität – zum Beispiel die Streikhäufigkeit – damit begrenzt. Dies nützt den Beschäftigten, weil sie sich im Wesentlichen darauf verlassen können, Arbeit werde überall und immer gleich gut bezahlt. Das nützt den Arbeitgebern, weil die Konkurrenz nicht als Unterbietungswettbewerb bei den Arbeitsbedingungen ausgetragen wird, sondern als ein Produktivitätswettbewerb, der effektive Arbeitsorganisation belohnt.

    Dies gilt vor allem dann, wenn sich Beschäftigte in Gewerkschaften und Arbeitgeber in Arbeitgeberverbänden organisieren. In dieser Hinsicht lässt sich die Einführung des Mindestlohns als eine Reaktion auf begrenzte Beteiligungsbereitschaft werten. Soweit die Arbeitgeber als »Herr im Haus« agieren und die Beschäftigten in atypische Beschäftigungen zwingen, ergänzt der Staat die Tarifautonomie mittels Mindestlöhnen. Dem öffentlichen Dienst wurde über Jahrzehnte zugeschrieben, ein vorbildlicher Arbeitgeber zu sein. Der Blick auf die Befristungspraxis des öffentlichen Dienstes zeigt aber: Dies gilt zumindest nicht mehr uneingeschränkt. Kein Arbeitgeber nutzt das Instrument der Befristung so extensiv wie der öffentliche Dienst.

    Nicht allein im Hinblick auf die Befristung verliert der öffentliche Dienst seine Vorbildfunktion. Der Ausstieg der Länder aus der Verhandlungsgemeinschaft mit Bund und Kommunen seit 2006 markiert den Versuch der Länder, auf Kosten der Tariflöhne haushaltspolitische Effekte zu erzielen, d.h. Kosten zu reduzieren. Tarifpolitisch konnten die DGB-Gewerkschaften, insbesondere ver.di als Tarifführerin, diese Politik weitestgehend konterkarieren: Die Tarifabschlüsse von Bund und Kommunen einerseits sowie den Ländern andererseits unterscheiden sich dem Volumen nach nur begrenzt.

    Die Beamtenpolitik ist – anders als die Tarifpolitik – von einer einseitigen Regelungskompetenz des Gesetzgebers geprägt. Alleingänge des Arbeitgebers lassen sich rechtlich kaum verhindern: Es gibt keine Tarifautonomie oder tatsächliche Sozialpartnerschaft. Über Jahrzehnte bestand aber ein Einvernehmen, Tarifergebnisse auf die Beamtinnen und Beamten zu übertragen. Die Gesetzgeber haben also die einseitigen Gestaltungsmöglichkeiten nicht genutzt, haben sich quasi freiwillig selbstbeschränkt. Eine einschneidende Veränderung war die Kürzung der Sonderzahlungen 2002, die zwar eine einseitige Maßnahme war, aber zum Teil nur befristet und zumindest für alle Beamtinnen und Beamten gleich.

    Föderalismusreform I als Kristallisationspunkt des Wandels

    Spätestens mit der Föderalismusreform I im Jahr 2006 kam es aber zu einem Paradigmenwechsel. Die Abweichung der Einkommenserhöhungen in den Besoldungsrunden von denen der vorgelagerten Tarifrunden hat zu einer Spreizung der Besoldung von gegenwärtig bis zu 14 Prozent geführt, wie der DGB-Besoldungsreport dokumentiert. Zu Abweichungen kommt es dabei nur in eine Richtung: nach unten. 16 von 17 Gesetzgebern nutzen die Möglichkeit, einseitig die Einkommen zu verschlechtern. Der Vergleich der realen Monatsbesoldung mit dem Wert, den die Beamtinnen und Beamten bei einer regelmäßigen Übertragung der Tarifergebnisse der letzten 10 Jahre erhalten würden, macht dies deutlich. Die Föderalismusreform I hat den Ländern die Möglichkeit gegeben, einseitig Verschlechterungen der Arbeitsbedingungen durchzusetzen. Begreift man die Sozialpartnerschaft und die Tarifautonomie als Ressource des sozialen Friedens und der Orientierung auf Produktivität, muss dieser Politikwechsel negativ bewertet werden: Die Gesetzgeber wechseln von einer Politik der Effizienzverbesserung im öffentlichen Dienst zu einer Politik der (relativen) Einkommenskürzung.

    Fraglich ist, ob die Föderalismusreform der entscheidende Faktor dieses Politikwechsels ist. Weitere wichtige Faktoren des Politikwechsels sind die Beamtenpolitik und die Austeritätspolitik.

    Beamtenpolitik als Transmissionsriemen des Wandels

    Das Dienstrecht der Beamtinnen und Beamten ist – wie beschrieben – bis heute im Kern obrigkeitsstaatlich geprägt. Seitens des Deutschen Gewerkschaftsbunds wird die einseitige Regelungskompetenz des Gesetzgebers seit langem kritisiert. Diese Kritik wurde bereits früher mit Nachdruck vorgetragen. Allerdings hat die Bereitschaft des Gesetzgebers, die Tariferhöhungen bis 2002 als unmittelbaren Maßstab der Besoldungserhöhungen anzuerkennen, konfliktmindernd gewirkt. Es ist kein Zufall, dass die Auseinandersetzung um die Koalitionsfreiheit mit dem Politikwechsel der Länder wieder auf die Tagesordnung kam. Noch in diesem Jahr ist eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Sache streikender Beamtinnen und Beamten zu erwarten, die von der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) unterstützt werden. Für den DGB und seine Gewerkschaften ist selbstverständlich, dass eine Politik, die die Einkommen der Beamtinnen und Beamten primär als Kostenfaktor sieht und ihr einseitiges Recht zur Gestaltung des Dienstrechts nutzt, weder zeitgemäß noch tolerierbar ist. Im Kern rückt aus diesem Grund das statusbezogene Streikverbot für Beamtinnen und Beamte – auch weil es im europäischen Vergleich ein Solitär ist – wieder in die Aufmerksamkeit.

    Sparpolitik auch auf Kosten der Beamtinnen und Beamten.

    Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinen Entscheidungen zur R-und A-Besoldung 2015 auf die Besoldungspolitik der Länder reagiert und dem Gesetzgeber Grenzen einer einseitigen Besoldungsgestaltung gesetzt. Zu diesem Zweck verlangt das Gericht, fünf Parameter zu prüfen: Neben den Tarifergebnissen des öffentlichen Dienstes sind dies der Nominallohnindex, der Verbraucherpreisindex, das Abstandsgebot und der Quervergleich mit der Besoldung anderer Gesetzgeber. Sofern drei der fünf Parameter auf eine Unteralimentation hinweisen, kommt es zweitens zu einer Gesamtabwägung und in einem dritten Schritt fragt es nach einer möglichen Rechtfertigung. Im Ergebnis definiert das Gericht damit gleichsam Leitplanken der Besoldungsentwicklung. Für die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat dies auch deswegen eine besondere Bedeutung, weil ohne wirksame Regeln amtsangemessener Alimentation die Einschränkung der Koalitionsfreiheit kaum gerechtfertigt werden kann.

    Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts setzt also der weiteren Verschärfung der einseitigen Besoldungspolitik und der daraus folgenden Spreizung Grenzen, aber ändert nichts an der bereits bestehenden Besoldungslücke von bis zu 14 Prozent. In Sachsen kam es zum Beispiel im Ergebnis der Entscheidung zu Gesprächen und Vereinbarungen von Ministerium und Gewerkschaften über eine Korrektur der Besoldungsgesetzgebung. Fraglich ist aber weiterhin, ob die erfolgreiche Abwehr einer auf die Spitze getriebenen Willkür bereits den Eingriff in die Koalitionsfreiheit rechtfertigen kann.

    Das Dienstrecht und die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums definieren in eher abstrakter Weise, der Beamte sei als Hoheitsträger mit der Umsetzung politisch definierter Entscheidungen beauftragt. Dies korrespondiert mit dem Bild der öffentlichen Verwaltung als im Kern ausführendes Organ legislativer (und exekutiver) Steuerung in verwaltungs- und politikwissenschaftlicher Perspektive. Es entspricht aber nicht der empirischen Wirklichkeit. Die Verbeamtungspraxis folgt nicht nur eher Nützlichkeitskriterien und unterscheidet sich daher von Dienstherr zu Dienstherr. Die abstrakte Trennung von Politik und Verwaltung besteht in der Praxis auch nicht, sondern selbstverständlich ist die Verwaltung an der Politikformulierung beteiligt. Mit einer ausdifferenzierten Gesellschaft ist das Bild der hierarchischen Legitimationskette also nicht in Kongruenz zu bringen.

    Austeritätspolitik als Treiber des Wandels

    Bis in die sechziger Jahre war das Dienstrecht föderal differenziert, und schon immer durch die einseitige Regelungsmöglichkeit des Gesetzgebers geprägt. Es muss also einen anderen Treiber der relativen Besoldungskürzungspolitik geben. In den letzten zwanzig Jahren kam es in Deutschland zu zahlreichen Steuersenkungen, die insbesondere reiche Haushalte und Unternehmen überproportional entlastet haben. Trugergeht insgesamt von Einnahmeverlusten in Höhe von 500 Mrd. Euro aus. Kein anderer OECD-Staat – außer Japan – habe im Ergebnis ein gleichermaßen geringes Wachstum öffentlicher Ausgaben zu verzeichnen. Verbunden mit der Schuldenbremse, die mit der Föderalismusreform II im Jahr 2009 eingeführt wurde, trägt dies zu einem hohen Druck auf öffentliche Ausgaben bei. Gerade die Bundesländer haben im Vergleich zum Bund hohe Personalausgaben. Während der finanzielle Anteil bei den Ländern im Schnitt 38 Prozent des Gesamthaushalts ausmacht (Kommunen 27 Prozent), liegt dieser beim Bund bei unter 10 Prozent.

    Dabei hat Deutschland – Bund, Länder und Kommunen – im OECD-Vergleich nur geringe Personalausgaben: 2011 arbeiteten knapp 11 Prozent der Erwerbspersonen im öffentlichen Sektor, fünf Prozentpunkte weniger als im Mittel aller OECD-Länder.

    Die Haushaltslage ist also offensichtlich die zentrale Determinante der Besoldungspolitik und angesichts der im Vergleich zum Bund relativ höheren Personalkosten trifft diese die Länder besonders: Empirische Analysen von Dose/Wolfes machen deutlich, dass der Verschuldung der Länder eine weitaus höhere Erklärungskraft für eine restriktive Besoldungspolitik zukommt als parteipolitischen Erwägungen.

    Fazit

    Eine Rücknahme der Föderalismusreform I würde die Besoldung der Beamtinnen und Beamten nicht schlagartig verbessern. Nicht die Föderalismusreform I hat die Besoldungspolitik des Bundes und von 15 Ländern zu einer Abweichung vom Grundsatz »Besoldung folgt Tarif« getrieben, sondern es war eher die haushaltspolitische Lage.

    Die Föderalisierung des Dienstrechts hat dabei den Gesetzgebern differenziertes Agieren ermöglicht. Angesichts der im Vergleich besseren Haushaltslage des Bundes hätten die Länder ohne die Föderalismusreform I nur versuchen können, ihren Einfluss auf die Besoldungsentscheidung des Bundes geltend zu machen. Die einseitige Rechtsetzungsmöglichkeit in der Beamtenpolitik ist dabei eine wichtige Voraussetzung für diese Wirkung des Föderalismus. Anders als in der Besoldungspolitik konnten die Länder in der Tarifpolitik keine relativen Einkommenskürzungen erreichen: Die Tarifabschlüsse mit den Ländern unterscheiden sich kaum von denen mit Bund und Kommunen. Die Koalitionsfreiheit zahlt sich also mittels der Durchsetzungsfähigkeit von ver.di und den anderen DGB-Gewerkschaften unmittelbar aus.

    Wenn unsere Verfassung uns aufträgt, für gleichwertige Lebensverhältnisse zu sorgen, ist dies nicht nur eine Frage der Gerechtigkeit. Beschäftigte haben nicht nur den Anspruch, dass gleiche Arbeit gleich bezahlt werden soll. Die Haushaltslage der Länder und Kommunen darf nicht der Faktor sein, welcher die Handlungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes entscheidend beeinflusst, sondern es muss die Funktion des öffentlichen Dienstes sein, das (gute) Leben der Bürgerinnen und Bürger mittels Bildung, Infrastruktur und Sicherheit zu ermöglichen. Funktionierende öffentliche Dienstleistungen sind in dieser Hinsicht auch ein Emulgator unternehmerischen Handelns. Wie Kersten/Neu/Vogel es sagen: Öffentliche Infrastruktur ist der fundamentale »Integrationsmodus demokratischer Wohlfahrtstaaten«.

    Dabei sind die Einkommen der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes auch ein Indikator abnehmender Handlungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes. Es ist symptomatisch, dass der öffentliche Dienst in Deutschland selbst bei seinen Beschäftigten nicht mehr für gleichwertige Arbeitsentgelte sorgen kann. Stellen wir nur die Frage, wie viel Mittel wir noch für den öffentlichen Dienst haben, steht das deutsche Erfolgsmodell auf dem Spiel. Auf der politischen Tagesordnung muss also die Frage stehen, welche öffentlichen Leistungen die Bürgerinnen und Bürger brauchen.

    Die Austeritätspolitik ist also das Kernproblem und die durch die Föderalisierung des Dienstrechts induzierte Besoldungslücke ihre Wirkung. Insgesamt geht es um den Erhalt der Handlungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes.

    Autor: Dr. Karsten Schneider, Leiter der Abteilung Beamte und Öffentlicher Dienst beim DGB-Bundesvorstand, Berlin.

    Quelle: Der Personalrat 9/2016. http://www.bund-verlag.de/zeitschriften/der-personalrat/