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    Zur Situation des tariflichen Leistungsentgelts im öffentlichen …

    Zur Situation des tariflichen Leistungsentgelts im öffentlichen Dienst

    Nunmehr ein Ende in Sicht?

    Das Leistungsentgelt ist seit seiner Einführung im TVöD umstritten. Im TV-L wurde auf das Leistungsentgelt sogar ganz verzichtet. Aktuell wurden die Regularien für das Leistungsentgelt im Bund verändert. Nach einer Darstellung der Entwicklung des Leistungsentgeltes werden im folgenden Beitrag die unterschiedlichen tariflichen Regelungen im Bund, den Ländern und den Kommunen skizziert, um abschließend einen Ausblick auf die künftige Situation bei den Kommunen zu geben.

    1. Entwicklung des Leistungsentgeltes

    1.1 Früheres Tarifrecht

    Bei der Bezahlung der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst hatte bis zur Neugestaltung des Tarifrechts in den Jahren 2005 und 2006 eine leistungsorientierte Komponente weder Tradition noch eine relevante Bedeutung. Der im Bereich der Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände (VKA) geltende Rahmentarifvertrag vom 29.10.1996 über die Grundsätze zur Gewährung von Leistungszulagen und Leistungsprämien enthielt lediglich Kann-Regelungen und fand keine praktische Anwendung. Auch der Tarifvertrag Versorgungsbetriebe (TV-V) vom 5.10.2000 enthält nur eine Kann-Regelung zur Zahlung von Leistungsprämien. Lediglich die Bezirklichen Zusatztarifverträge zu § 20 BMT-G in Baden- Württemberg, Nordrhein-Westfalen und dem Saarland sahen konkrete Regelungen auf betrieblicher Ebene zur Gewährung zusätzlicher Leistungsprämien an die Beschäftigten vor. Insbesondere der Rahmentarifvertrag mit der VKA vom 29.10.1996 war hoch umstritten und führte in der ötv, einer der Vorläuferorganisationen der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di), zu einer tarifpolitischen Kontroverse. Zwar bekannte sich die ötv in ihrem Tarifpolitischen Programm von 1994 zu einer leistungsorientierten Bezahlungskomponente im Rahmen einer »schmalen Marge«, hatte aber tatsächlich andere Hauptziele. Hierzu gehörte die Integration von Zulagen und Zuschlägen in eine für Angestellte sowie Arbeiterinnen und Arbeiter einheitliche Tabelle.

    Mit der Inkraftsetzung des TV-V sowie eines ersten Spartentarifvertrages Nahverkehrsbetriebe (TV-N) konnte ver.di insoweit ein Etappenziel erreichen. Es sollte aber bis 2003 dauern, bis die Tarifvertragsparteien des öffentlichen Dienstes eine Verständigung über eine Prozessvereinbarung zur Neugestaltung des Tarifrechts für den öffentlichen Dienst für die Bereiche, die nicht vom TV-V bzw. einem TV-N erfasst wurden, erzielten. Bei der Neugestaltung dieses Tarifrechts ließen sich die Tarifvertragsparteien von mehreren wesentlichen Zielen leiten. Neben einheitlichen Regelungen für Angestellte sowie Arbeiterinnen und Arbeiter und einer Lösung vom Beamtenrecht gehörte hierzu auch eine Aufgaben- und Leistungsorientierung.

    1.2 Einführung eines Leistungsentgelts

    In den Verhandlungen zu dieser Neugestaltung wurde ein grundsätzliches Einvernehmen über die Einführung eines leistungs- und erfolgsorientierten Entgelts erzielt. Mit diesem Bezahlungselement sollte die Qualität, Effektivität und Effizienz des öffentlichen Dienstes gefördert und Motivation, Eigenverantwortung sowie Führungskompetenz gestärkt werden. Als Formen der leistungsorientierten Bezahlung wurden die Leistungszulage, die Leistungsprämie und die Erfolgsprämie entwickelt. Von Anfang an war zwischen den Tarifvertragsparteien strittig, auf welchem Weg eine Messung und/oder Bewertung der Leistung der Beschäftigten erfolgen sollte. Letztendlich verständigten sich die Tarifvertragsparteien darauf, die Feststellung bzw. Bewertung der Leistungen über zwei nebeneinander geltende Verfahren zu ermöglichen. Danach kann der Anspruch auf ein leistungsorientiertes Entgelt durch eine Zielvereinbarung über objektivierbare Leistungsziele und die Bedingungen ihrer Erfüllung oder durch eine Leistungsbewertung nach messbaren oder anderweitig objektivierbaren Kriterien die festgestellt werden.

    Im Bereich der VKA und des Bundes erfolgt die betriebliche Ausgestaltung über Betriebs- oder freiwillige Dienstvereinbarungen. Für den Bund wurde zusätzlich ein ergänzender Tarifvertrag vereinbart. Für die leistungsorientierte Bezahlung wurde ein Startvolumen in Höhe von einem Prozent der ständigen Monatsentgelte des Vorjahres aller unter den Geltungsbereich des TVöD bzw. des TV-L fallenden Beschäftigten des jeweiligen Arbeitgebers vereinbart. Da die Arbeitgeber auf Grund der Finanzlage der öffentlichen Haushalte das Gebot der Kostenneutralität als Grundvoraussetzung für das neugestaltete Tarifrecht ansahen, wurde das Leistungsentgelt aus der Ablösung des früheren Urlaubsgelds und der Zuwendung durch die neue Jahressonderzahlung finanziert. Ursprünglich hatten die Tarifvertragsparteien die Absicht, das Leistungsentgelt auf bis zu acht Prozent auszubauen. Der Ausbau sollte über einen pauschalierten Anteil an auslaufenden Besitzständen aufgrund der Tarifreform und im Rahmen zukünftiger Tarifrunden finanziert werden.

    In der Tarifrunde 2008 konnten sich jedoch der Bund und die VKA mit ihrer Forderung nach einem erhöhten Leistungsentgelt nicht durchsetzen. Insbesondere ver.di plädierte für eine fundierte Auswertung der mit dem Leistungsentgelt gewonnenen Erfahrungen, bevor ein weiterer Ausbau dieses Bezahlungselements vorgenommen wird. Das Angebot der Gewerkschaften, hierzu eine wissenschaftliche Evaluation in Auftrag zu geben, nahmen die Arbeitgeber nicht an. ver.di gab deshalb eigenständig eine Studie bei der Hans-Böckler-Stiftung in Auftrag, die sich zunächst nur auf Kommunalverwaltungen in Nordrhein-Westfalen bezog. Diese wurde 2010 vorgelegt.

    2. Situation bei den Ländern

    Vor dem Hintergrund der weit verbreiteten Skepsis gegenüber dem mit dem TVöD eingeführten Instrument des Leistungsentgelts unterschieden sich die Regelungen für das Leistungsentgelt bei der Tarifgemeinschaft deutscher Länder (TdL) von Anfang an von denen bei der VKA und dem Bund. So sah § 18 Abs. 4 TV-L vor, dass nähere Regelungen über die Ausgestaltung in landesbezirklichen Tarifverträgen vereinbart werden, und § 18 Abs. 5 TV-L, dass das Leistungsentgelt in voller Höhe pauschal auszuschütten ist, solange eine landesbezirkliche Regelung nicht zustande kommt. Die grundsätzliche Ablehnung einer individuell differenzierten Auszahlung des Leistungsentgelts durch die Beschäftigten und der hohe Aufwand seitens der Dienststellen und der Personalräte für die Einführung eines solchen Systems führten dazu, dass kein landesbezirklicher Tarifvertrag abgeschlossen wurde. Hinzu kam, dass die Länder die mit der Einführung des Leistungsentgelts verfolgten Ziele als eher durch andere Führungsinstrumente erreichbar ansahen. In der Tarifrunde 2009 verständigten sich die Tarifvertragsparteien im Bereich der Länder deshalb darauf, § 18TV-L zu Gunsten der allgemeinen Erhöhung der Tabellenentgelte aufzuheben.

    Ein Antrag des Landes Berlin, das ab 1.1.2013 wieder in die TdL aufgenommen wurde, in den zukünftigen Verhandlungen von Tarifverträgen eine Rechtsgrundlage für die Zahlung von Leistungsprämien aufzunehmen, fand Anfang 2014 in der TdL keine Mehrheit. Diesem Antrag lag auch keine entsprechende Absicht des Senats, sondern eine Aufforderung des Abgeordnetenhauses von Berlin zu Grunde.

    3. Situation beim Bund

    3.1 Bisherige Praxis

    Die Regelungen zum Leistungsentgelt für den Bund unterscheiden sich von denen bei der VKA in zwei wichtigen Punkten: § 18 (Bund) Abs. 3 TVöD schreibt vor, dass nähere Regelungen in einem gesonderten Tarifvertrag auf Bundesebene zu vereinbaren sind, und in dem LeistungsTV-Bund wurde die Berechnung des Leistungsentgelts durch die Tarifvertragsparteien weitestgehend vorgegeben. Streitigkeiten wegen der Benachteiligung einzelner Beschäftigtengruppen wurden hierdurch vermieden, zumindest aber deutlich eingeschränkt. Diese Konstruktion und die Bereitschaft der Arbeitgeberseite, auch jährliche Pauschalausschüttungen zuzulassen, haben insgesamt zu einer höheren Akzeptanz des Leistungsentgelts beim Bund beigetragen. Die 2009 vom Bund in Auftrag gegebene Untersuchung in seinem Bereich kommt deshalb auch zu anderen Ergebnissen als diejenige für den Bereich der Kommunalverwaltungen, die unten dargestellt wird.

    3.2 Änderungen ab 1.1.2014

    Mit der Entgeltordnung des Bundes zum TVöDwurde von den Tarifvertragsparteien die 2003 begonnene Neugestaltung des Tarifrechts für den öffentlichen Dienst im Bereich des Bundes abgeschlossen. Dabei ist es ihnen nicht nur gelungen, die bisherigen Eingruppierungsvorschriften für Angestellte sowie für Arbeiterinnen und Arbeiter zu vereinheitlichen. Eine Vielzahl von Tätigkeitsmerkmalen wurde überarbeitet und einer höheren Entgeltgruppe zugeordnet. Zusätzlich wurde in diesem Zusammenhang die Tarifvorschrift zu Höhergruppierungen dahingehend geändert, dass diese ab dem 1.3.2014 stufengleich erfolgen. In einem Grundsatzgespräch der Tarifvertragsparteien am 5.9.2013 forderte der Bund von den Gewerkschaften eine finanzielle Beteiligung der Beschäftigten als Teilkompensation der mit der Einführung der Entgeltordnung des Bundes verbundenen Mehrkosten ein. Die Gewerkschaften unterbreiteten den Vorschlag, einen Teil des in § 18 (Bund) TVöD tariflich vereinbarten Leistungsentgelts hierfür zu verwenden. Die angebotene Reduzierung des Leistungsentgelts auf 0,5 Prozent der regelmäßigen Entgelte lehnte der Bund als materiell nicht ausreichend ab. Letztendlich verständigten sich die Tarifvertragsparteien darauf, sowohl einen § 18 (Bund) TVöD als auch den zusätzlichen LeistungsTV-Bund beizubehalten, es jedoch in das Ermessen der Dienststellen zu stellen, ob und in welcher Höhe ein Volumen für die leistungsorientierte Bezahlung im jeweiligen Kalenderjahr zur Verfügung gestellt wird.

    In Dienststellen, in denen bisher keine Dienstvereinbarung zur Ausgestaltung des Leistungsentgelts besteht, sind die deswegen angesammelten nicht ausgezahlten Anteile der Gesamtvolumina des Leistungsentgelts der vorangegangenen Jahre bis einschließlich 2013 (»Reste«) pauschal auszuzahlen. Darüber hinaus hat sich der Bund vorbehalten, in Dienststellen, die ansonsten auf eine Leistungsbezahlung verzichten wollen, für eine leistungsorientierte Bezahlung in Anlehnung an beamtenrechtliche Regelungen ein Budget in Höhe von 0,3 Prozent der Entgelte auszuweisen.

    3.3 Mitbestimmungsrechte der Personalräte

    Nach § 18 (Bund) TVöD entscheidet grundsätzlich die jeweilige Dienststellenleitung, ob und ggfs. in welcher Höhe zukünftig ein Volumen für das Leistungsentgelt zur Verfügung gestellt wird. Ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats besteht in diesen Fragen nicht, da es sich um eine freiwillige Leistung des Arbeitgebers handelt. § 18 (Bund) Abs. 2 Satz 2 bestimmt, dass sich die Umsetzung nach dem LeistungsTV-Bund richtet. Da der Leistungs-TV Bund nicht verändert wurde, finden die bisherigen Vorschriften weiterhin Anwendung, wenn auch zukünftig ein Gesamtvolumen für das Leistungsentgelt zur Verfügung gestellt wird. Dies gilt auch für die bisherigen Dienstvereinbarungen auf der Grundlage des LeistungsTV-Bund. Wenn keine Haushaltsmittel für das Leistungsentgelt mehr bereit gestellt werden, ist die vollständige Zahlungseinstellung auch nicht mitbestimmungspflichtig. Für die Fälle, in denen von der Dienststelle kein Gesamtvolumen im Sinne des § 18 (Bund) TVöD zur Verfügung gestellt wird, hat das Bundesministerium des Innern zugelassen, dass für die Tarifbeschäftigten außertariflich ein Volumen von 0,3 Prozent der Entgelte für eine Leistungsbezahlung in entsprechender Anwendung der Bundesleistungsbesoldungsverordnung (BLBV) zur Verfügung gestellt werden kann. Da es sich dabei ebenfalls um eine freiwillige Leistung handelt, unterliegt auch die Frage, ob dieses Volumen zur Verfügung gestellt wird, nicht der Mitbestimmung des Personalrats. Wenn jedoch von der Dienststelle für die Tarifbeschäftigten außertariflich ein Volumen für Leistungsprämien oder Leistungszulagen zur Verfügung gestellt wird, unterliegen die Verteilungsgrundsätze und die Verfahrensregelungen der vollen Mitbestimmung des Personalrats nach § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG35, da hierüber weder eine tarifliche noch eine gesetzliche Regelung besteht. Wird das Mitbestimmungsrecht des Personalrats verletzt, hat die Dienststellenleitung nach der ständigen Rechtsprechung des BVerwG die Maßnahme rückgängig zu machen oder die Mitbestimmung des Personalrats nachzuholen. Es ist der Abschluss einer entsprechenden Dienstvereinbarung erforderlich, der über die Einigungsstelle durchgesetzt werden kann.

    Selbstverständlich kann der Personalrat in beiden Fällen trotz der alleinigen Entscheidung der Dienststelle über das Ob und die Höhe eines Volumens für zusätzliche leistungsbezogene Bezahlung initiativ werden. So kann er die Bereitstellung eines entsprechenden Volumens jederzeit schriftlich oder mündlich als Maßnahme, die der Dienststelle und ihren Angehörigen dient, gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG bei der Dienststelle beantragen. Das Bestehen eines förmlichen Initiativrechts nach § 70 BPersVG ist hierfür nicht Voraussetzung.39 Auch im Monatsgespräch nach § 66 Abs. 1 BPersVG können diese Fragen erörtert werden.

    4. Situation im Bereich der VKA

    Im Gegensatz zum Bund bestand die VKA in der Entgelttarifrunde 2010 auf einer Erhöhung des tariflichen Leistungsentgelts um einen weiteren Prozentpunkt im Laufe von zwei Jahren auf dann zwei Prozent. Nicht nur aus diesem Grund lehnten die Gewerkschaften das Angebot der Arbeitgeber für Entgelterhöhungen in 2010 und 2011 ab und riefen zusammen mit diesen die Schlichtung an. Das Schlichtungsergebnis beinhaltete eine Erhöhung des Leistungsentgelts in vier Stufen von jeweils 0,25 Prozent auf zwei Prozent in 2013; jedoch nur für den Bereich der VKA, da der Bund aus fiskalischen Gründen den Status quo von einem Prozent nicht aufgeben wollte. Eine ausreichende empirische Basis zur betrieblichen Praxis des neuen Bezahlungselements bestand zu diesem Zeitpunkt nicht, auch wenn schon in einer frühen Umsetzungsphase des Leistungsentgelts aus unterschiedlichen Gründen in Auftrag gegebene Erhebungen vorlagen. Diese Lücke ist seit dem vergangenen Jahr geschlossen. In einer nunmehr bundesweiten Untersuchung hat das Forschungsinstitut für Arbeit, Technik und Kultur e. V. (F.A. T. K.) an der Universität Tübingen im Rahmen eines Projekts zur »Begleitforschung zur Entgeltreform im öffentlichen Dienst« seine Befunde vorgelegt.

    Nach dieser Studie werden dem Leistungsentgelt positive Effekte auf Motivation, Führungskompetenz und Eigenverantwortung lediglich in einer Minderheit der Kommunen von beiden Betriebsparteien zugeschrieben. Häufig wird von einer Verschlechterung der sozialen Beziehungen zwischen Vorgesetzten und Beschäftigten sowie unter den Beschäftigten berichtet. Nicht überraschend sieht deshalb nur eine kleine Minderheit sowohl unter den Personalräten als auch unter den Arbeitgebern bei § 18 TVöD keinen Änderungsbedarf. Hinsichtlich einer möglichen Korrektur wird selbst auf Arbeitgeberseite mehrheitlich ein weiterer Ausbau nicht präferiert, während auf Arbeitnehmerseite eine Abschaffung der leistungsorientierten Bezahlung, verbunden mit der gleichzeitigen Aufstockung der Entgelttabelle, eine deutliche Mehrheit findet. Die Autoren kommen in ihren Handlungsoptionen zu der

    Feststellung: Versuche, ausschließlich mittels materieller Anreize und unilateraler Beurteilungsverfahren Mehrleistungen zu erzeugen, versprechen im öffentlichen Dienst geringe Erfolge. Sie plädieren gegenüber den Tarifvertragsparteien für einen Ausweg aus der derzeitigen Situation.

    5. Ausblick

    Der von den Gewerkschaften mit dem Bund gefundene Weg einer freiwilligen leistungsorientierten Bezahlung in Höhe von maximal einem Prozent wird seine praktische Relevanz noch nachweisen müssen. Mit der VKA ist dieser oder ein anderer Weg noch nicht gefunden. Denjenigen, die die Erwartung haben, über einen materiellen Ausbau des Leistungsentgelts eine höhere Akzeptanz in den Belegschaften und bei den Vorgesetzten zu erreichen, haben die Befunde des F. A. T. K. deutliche Hinweise gegeben. Auf der anderen Seite ist die VKA nicht bereit, den Weg der TdL zu gehen und auf andere Führungsinstrumente zu setzen. Sie hält weiterhin am Verfahren und Volumen des Leistungsentgelts fest. Da schließlich auch die derzeitige Umsetzung und Ausgestaltung der leistungsorientierten Bezahlung in der Fläche noch weit davon entfernt ist, allgemein akzeptiert zu sein, können die Gewerkschaften und die VKA diese Situation nicht unbeantwortet lassen. Nach den für die Beschäftigten negativen Urteilen des BAG zur Höhe der Pauschalausschüttung des Leistungsentgelts bei Fehlen einer betrieblichen Regelung wird es dabei insbesondere um die Festlegung einer Höchstdauer für die Ansammlung der nicht ausgeschütteten »Reste« des Gesamtvolumens für das Leistungsentgelt gehen. Desweiteren sollte zur Schaffung von Rechtsklarheit die Möglichkeit einer vollständigen pauschalen Ausschüttung des Leistungsentgelts durch Dienst- bzw. Betriebsvereinbarung auch ausdrücklich im Tarifvertrag vorgesehen werden. Die Praxis geht bereits jetzt in vielen Fällen diesen Weg.

    Achim Meerkamp
    Mitglied des ver.di-Bundesvorstandes
    Berlin

    Onno Dannenberg
    Bereichsleiter Tarifpolitik öffentlicher Dienst
    ver.di-Bundesverwaltung
    Berlin

    Quelle: Der Personalrat 6/2014. http://www.bund-verlag.de/