TV-L (Länder)

    BaWü: Altersteilzeit - Die Brücke in den Ruhestand verbaut

    BaWü: Altersteilzeit - Die Brücke in den Ruhestand verbaut

    Altersteilzeit ver.di Altersteilzeit

    Altersteilzeit kann etwas sehr Sinnvolles sein – sowohl für Ältere als auch für Jüngere. Der Beamtenbund hat nun vorgeführt, wie man es nicht machen soll.

    Der Deutsche Beamtenbund hat mit seiner regionalen Untergliederung in Baden-Württemberg im Oktober 2016 einen Tarifvertrag zur Altersteilzeit für Schwerbehinderte unterzeichnet und damit eine Regelung für die baden-württembergische Landesverwaltung aus dem Jahr 2012 lediglich verlängert. Der Berufsverband hält das für einen tarifpolitischen Erfolg. Daran sind jedoch ernste Zweifel angebracht. Denn mit diesem Tarifabschluss wurde für viele Landesbeschäftigte in Baden-Württemberg eine »Brücke in den Ruhestand« verbaut.

    Geschichtliches zur Altersteilzeit

    Umfassende Personalabbaumaßnahmen, die insbesondere ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer trafen, waren in den 1980er Jahren Anlass für zahlreiche Vorruhestandsregelungen, die vielen Beschäftigten ein sozial abgefedertes vorzeitiges Ausscheiden ermöglichten. In der metallverarbeitenden Industrie wurden zunächst Betriebsvereinbarungen zur Altersteilzeit abgeschlossen. 1983 kam es bei der Chemieindustrie zum Tarifvertrag für Alters-Freizeit für Arbeitnehmer ab 58 Jahren, 1985 zum Tarifvertrag über Vorruhestand und Altersteilzeit. Das Vorruhestandsgesetz von 1984 als wichtiger Baustein für eine Frühverrentungspraxis wurde fünf Jahre später durch das erste Altersteilzeitgesetz abgelöst. Mit ihm wurde das »klassische« Modell der Altersteilzeit etabliert. Es sah lediglich eine Reduzierung der Arbeitszeit bis zum Eintritt des Ruhestands vor. Dieses Modell konnte sich nicht durchsetzen. Anfang 1996 wurde die Altersteilzeit in der Chemieindustrie tarifpolitisch neu aufgegriffen. Dieser Tarifvertrag hatte Schrittmacherfunktion. Am 1.8.1996 trat das neue Altersteilzeitgesetz (AltTZG) in Kraft und verfolgte primär zwei Zielrichtungen. Zum einen ging es darum, Arbeitslosen größere Chancen auf eine Einstellung zu bieten. Die zweite, eher gesundheitspolitische Zielsetzung sollte älteren Beschäftigten einen gleitenden Übergang in den Ruhestand ermöglichen. Die Intention des Gesetzgebers war eindeutig, eine »Beschäftigungsbrücke« zwischen jungen und älteren Beschäftigten herzustellen. Der durch Altersteilzeitarbeit frei werdende Teil-Arbeitsplatz sollte mit einem sonst arbeitslosen oder sonst arbeitslos werdenden Beschäftigten (nach Abschluss der Ausbildung) wieder besetzt werden. Diese Zielsetzung wurde bis zum 31.12.2009 finanziell durch die Bundesagentur für Arbeit gefördert (§ 1 Abs. 2 AltTZG).

    Das Altersteilzeitgesetz ermöglichte es dann auch, die reduzierte Arbeitszeit als so genanntes »Blockmodell« zu gestalten. 2000 wurde auch Teilzeitbeschäftigten die Möglichkeit der Altersteilzeit eröffnet.

    Tarifliche Lösungen im öffentlichen Dienst

    Den ersten (Haus-)Tarifvertrag zur Altersteilzeit im Öffentlichen Dienst haben die Gewerkschaft ÖTV und der Kommunale Arbeitgeberverband Baden-Württemberg 1997 vereinbart. Der Vertrag galt für die Beschäftigten der Landesgirokasse in Stuttgart. Der Tarifvertrag war ein Durchbruch, aber kein Ersatz für die von der ÖTV generell geforderte tarifvertragliche Vereinbarung über Altersteilzeit im öffentlichen Dienst.

    Auf der gesetzlichen Basis des AltTZG wurde 1998 für Tarifbeschäftigte des öffentlichen Dienstes der Tarifvertrag zur Regelung der Altersteilzeitarbeit (TV ATZ) abgeschlossen. In der Präambel wurde der Wille der Tarifvertragsparteien mit den zwei wesentlichen Zielen konkretisiert: Öffentliche Arbeitgeber und Gewerkschaften wollten mit Hilfe dieses Tarifvertrags älteren Beschäftigten einen gleitenden Übergang vom Erwerbsleben in den Ruhestand ermöglichen und dadurch vorrangig Auszubildenden und Arbeitslosen Beschäftigungsmöglichkeiten eröffnen. Diese Möglichkeit wurde auch durch die Beschäftigten beim Bund und in den Ländern und Gemeinden zunehmend genutzt. Die Förderung durch die Bundesagentur für Arbeit war ursprünglich bis Mitte 2001 begrenzt, wurde dann zunächst bis Mitte 2004 und schließlich bis Ende 2009 verlängert. Der Koalitionsvertrag der Regierungsparteien CDU/CSU und FDP 2009 sah keine Verlängerung der staatlich geförderten Altersteilzeit durch das AltTZG über den 31.12.2009 hinaus vor.

    Die tarifvertraglichen Regelungen im öffentlichen Dienst galten bis zum Auslaufen der staatlichen Förderung zunächst Ende 2009. Weder Bund, Länder noch Kommunen waren bereit, einen vom Niveau gleichwertigen neuen Tarifvertrag zur Altersteilzeit abzuschließen. Der 2010 mit Bund und Kommunen abgeschlossene Tarifvertrag zur Regelung flexibler Arbeitszeiten für ältere Beschäftigte (TV FlexAZ) erreichte nicht mehr das Niveau der Vorläuferregelung. Im Vergleich zum TV ATZ ist der Rechtsanspruch im TV FlexAZ auf 2,5 Prozent der Belegschaft begrenzt. In Restrukturierungs- und Stellenabbaubereichen konnte bei Vorliegen eines betrieblichen Interesses über die genannte Quote hinaus Altersteilzeit vereinbart werden. Die Festlegung erfolgte allerdings einseitig durch den öffentlichen Arbeitgeber. Allerdings enthielt der Tarifvertrag eine Öffnungsklausel, wonach durch Dienstvereinbarungen von den tariflichen Regelungen (nach oben) abgewichen werden kann (§ 12 TV FlexAZ). Im Gegensatz zu Bund und Kommunen kam es in den Ländern zunächst nicht zum Abschluss einer Nachfolgeregelung zum TV ATZ. Insofern war dort ab 2010 zunächst kein Zugang in Altersteilzeit mehr möglich. Die Tarifgemeinschaft der Länder (TdL) lehnte einen übergreifenden Tarifvertrag ab, da die Interessenlage zwischen den Ländern zu disparat war. Im Tarifabschluss 2011 konnte mit den Ländern vereinbart werden, dass auf landesbezirklicher Ebene Tarifverhandlungen zur Altersteilzeitarbeit im Rahmen der Vorgaben des Altersteilzeitgesetzes geführt werden können.

    2016 wurde die Möglichkeit der Vereinbarung von Altersteilzeitarbeit oder von flexibler Altersarbeitszeit nach dem TV FlexAZ für den Bund und die Kommunen um zwei Jahre verlängert. Die Altersteilzeitarbeit und die flexiblen Arbeitszeitregelungen für ältere Beschäftigte beim Bund oder in den Kommunen können jetzt noch spätestens am 31.12.2018 beginnen.

    Beamtenrechtliche Regelungen

    Im Herbst 1998 konnte auch die damalige Bundesregierung überzeugt werden, diese Altersteilzeit-Regelung zeit- und inhaltsgleich auch für den Bereich der Beamtinnen und Beamten zu übernehmen. Altersteilzeit als besondere Form der Teilzeit konnte von Bund und Ländern eigenständig geregelt werden und wurde parallel zum TV ATZ ins Dienstrecht eingeführt. Im Gegensatz zum Tarifbereich existierte im Beamtenbereich jedoch kein Anspruch auf Altersteilzeit. Ein entsprechender Antrag konnte jederzeit aus dienstlichen Gründen abgelehnt werden. Erst 2001 gab es eine deutliche Zunahme der Altersteilzeitbeschäftigungsverhältnisse. In einigen Ländern wurde die Altersteilzeit für diese Statusgruppe erst ermöglicht oder die Voraussetzungen für die Antragstellung konnten verbessert werden.

    Im Rahmen der Föderalismusreform 2006 stand auch in vielen Ländern die Altersteilzeit auf dem Prüfstand. Aufgrund der finanziellen Belastungen der öffentlichen Haushalte haben Bund und Länder dieses Instrument stark eingeschränkt und vielfach, wenn überhaupt, nur noch in Personalüberhangbereichen (etwa Bundeswehrverwaltung, Bundesbank, Post-Nach folgeunternehmen) zugelassen. Im Bereich des Bundes und auch in etlichen Ländern wurde Altersteilzeit vor dem 60. Lebensjahr wegen der zunehmenden Kostenbelastung nur noch Beamtinnen und Beamten mit Schwerbehinderung gewährt. Wie im Tarifbereich liefen die Bestimmungen zur Altersteilzeit auch im Beamtenbereich des Bundes und der meisten Länder Ende 2009 aus. Auf Forderung der Gewerkschaften wurde der TV FlexAZ Ende 2010 weitestgehend inhaltsgleich auf den Beamtenbereich des Bundes übertragen. Erst mit dem Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2010/2011 wurde die Altersteilzeit wieder ermöglicht. Allerdings in deutlich modifizierter Form. Auf Bundesebene regelt § 93 BBG die Voraussetzungen, unter denen Altersteilzeit beantragt werden kann.

    Situation in Baden-Württemberg

    Da die Altersteilzeit von Beamtinnen und Beamten – im Unterschied zu den Tarifbeschäftigten – nicht aus Mitteln der Arbeitsverwaltung gefördert wurde und deshalb höheren Kosten für die Dienstherren entstanden, hatte sie die schwarzgelbe Landesregierung auf schwerbehinderte Beamtinnen und Beamte begrenzt. In Baden-Württemberg konnte vor der Dienstrechtsreform schwerbehinderten Beamtinnen und Beamten ab Vollendung des 55. Lebensjahres Altersteilzeit bewilligt werden. Sie wurde auch in Baden-Württemberg überwiegend als Blockmodell gewählt. Mit Inkrafttreten der Dienstrechtsreform 2011 wurde die Altersteilzeit weiterhin nur für schwerbehinderte Beamtinnen und Beamte fortgeführt und in § 70 LBG geregelt. Die DGB-Gewerkschaften und der baden-württembergische Beamtenbund forderten im Gesetzgebungsverfahren, die Altersteilzeit auf alle Beschäftigten auszuweiten. Diese Forderungen und Anregungen wurden im Gesetzentwurf der Landesregierung nicht berücksichtigt.

    Mit der Öffnungsklausel im Tarifabschluss für die Länder 2011 forderten die DGB-Gewerkschaften den Arbeitgeberverband des öffentlichen Dienstes des Landes Baden-Württemberg auf, eine Altersteilzeitregelung für alle Tarifbeschäftigten des Landes zu vereinbaren. Der Arbeitgeberverband hatte von der grünroten Politik die Vorgabe erhalten, ausschließlich eine Lösung für schwerbehinderte Beschäftigte tariflich zu regeln: Diese sah lediglich vor, die bestehende Altersteilzeitregelung für schwerbehinderte Beamtinnen und Beamte in Baden-Württemberg auf den Tarifbereich zu übertragen.

    Dieses Tarifdiktat hat die Tarifkommission der DGB-Gewerkschaften ver.di, GEW, GdP und IG BAU abgelehnt. Ihr Ziel war eine Altersteilzeitregelung für alle. Zudem sollte eine gute finanzielle Ausgestaltung der Altersteilzeit erreicht werden, damit die Beschäftigten sich das auch leisten können und damit die Brücke zwischen jungen und älteren Beschäftigten gebaut werden kann. Die freiwerdenden Arbeitsplätze sollten nämlich wiederbesetzt werden, damit die vielen befristet Beschäftigten in der Landesverwaltung und die Jugend Perspektiven haben. Im September 2012 verständigten sich das Land und die dbb-tarifunion/BBW auf eine tarifliche Altersteilzeitregelung, die nur für schwerbehinderte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des Landes Baden-Württemberg gilt. Der damalige Staatssekretär des Finanz- und Wirtschaftsministeriums, Ingo Rust (SPD), war überzeugt, dass beide Tarifparteien eine sozial ausgewogene Neuregelung der Altersteilzeit erreicht hätten. Mit dieser Regelung sei, so der Staatssekretär, dem besonderen Interesse von schwerbehinderten Beschäftigten an einem gleitenden Übergang in den Ruhestand Rechnung getragen worden. Warum nur schwerbehinderte Beschäftigte ein »besonderes« Interesse an einem gleitenden Übergang haben, blieb leider unbeantwortet. Das Verhandlungsergebnis, das über die Vorgabe des Landes nicht hinausging, hätte auch ohne Verhandlungen zum Beispiel über Rechtsverordnung erreicht werden können. Dies hätte der Arbeitgeberseite sogar noch einen gewissen Glanz verschaffen können.

    Für die dbb-tarifunion unterstrich deren 2. Vorsitzender, Willi Russ, wie wichtig es sei, die Altersteilzeit für schwerbehinderte Tarifbeschäftigte möglichst zügig per Tarifvertrag zu regeln. Er wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dies sei nur der erste Schritt, um die Folgen des demografischen Wandels zu bewältigen. Die mit dieser Regelung nun außen vorgelassenen Beschäftigten – immerhin rund 90 Prozent in der Landesverwaltung – dürften gespannt gewesen sein, denn der Tarifvertrag war bis Ende 2016 befristet.

    Anstatt nun konsequent die 2012 angekündigten weiteren Schritte zur Bewältigung des demografischen Wandels anzugehen, begnügte sich der dbb/BBW damit, den Arbeitgeberverband des öffentlichen Dienstes des Landes Baden-Württemberg aufzufordern, lediglich die Laufzeit des TV ATZ BW zu verlängern. Und selbst die im Mai 2016 durch die Verhandlungsgemeinschaft ver.di/DGB-Gewerkschaften und dbb-tarifunion errungene Verlängerung des TV FlexAZ, der für alle Beschäftigten in Bund und Kommunen Altersteilzeit ermöglicht, ließ den dbb/BBW unbeeindruckt. Er begnügte sich damit, lediglich für den Erhalt der bestehenden Regelung für Schwerbehinderte in Baden-Württemberg zu »kämpfen«. Dem Arbeitgeberverband des Landes – der nach der Landtagswahl 2016 nun unter grünschwarzer Aufsicht steht – war dies offensichtlich recht, und so beeilte er sich, im Oktober 2016 mit dem Beamtenbund den TV ATZ BW bis Ende 2020 zu verlängern. Allerdings mit einer Neuerung, die zunächst unscheinbar daher kommt: Im Zuge der Einigung haben sich die Seiten darauf verständigt, dass ein Altersteilzeitarbeitsverhältnis für Tarifbeschäftigte nur dann vereinbart werden kann, wenn die entsprechenden Regelungen für vergleichbare Beamte gelten, so dass eine Gleichbehandlung beider Statusgruppen gegeben ist (§ 2 Abs. 4 TV ATZ BW).

    Bewertung des Tarifabschlusses 

    Der BBW feiert den Tarifvertrag zur Altersteilzeit für Schwerbehinderte als »Erfolg im Sinne der betroffenen Kolleginnen und Kollegen«. Sicherlich ist der Tarifabschluss für schwerbehinderte Beschäftigte eine akzeptable Lösung. Wer es sich als schwerbehinderter Beschäftigter in der Landesverwaltung leisten kann, wird die Brücke in den Ruhestand nutzen. Für einen Großteil der Tarifbeschäftigten wurde aber mit diesem Tarifabschluss – eben durch die Beschränkung auf die Schwerbehinderung – die Brücke in den Ruhestand verbaut. Darüber hinaus wurden auch tarifpolitisch weiter gehende Ziele in Frage gestellt. Der Vorsitzende des baden-württembergischen Beamtenbundes wirft in diesem Sinne »der gewerkschaftlichen Konkurrenz« sinnlose Prinzipientreue und Verweigerung vor. Warum verlässt eine Teilorganisation des Deutschen Beamtenbundes eine durchaus über Jahre erfolgreich arbeitende Tarifverhandlungsgemeinschaft, um einen eigenen Weg zu gehen? Gerade dann, wenn durch »hartnäckiges Einfordern und durch Überzeugungsarbeit […] lediglich (Hervorhebung des Verfassers) die Fortführung gelungen [ist]«, hätte man sich doch auf die Stärke einer Verhandlungsgemeinschaft besinnen können.

    An mangelnder Kooperationsbereitschaft der DGB-Gewerkschaften in Baden-Württemberg kann es nicht gelegen haben. Denn mit ihnen gab es zu keinem Zeitpunkt Gespräche. Offensichtlich stand wohl ein anderes Ziel beim Beamtenbund im Vordergrund: Nämlich, dass »Tarifbeschäftigte und Beamte ›gleich‹ behandelt« werden sollten. Dies ist im Grundsatz auch kein verwerfliches Ziel, arbeiten Tarifbeschäftigte und Beamtinnen und Beamte doch gemeinsam für gute öffentliche Dienstleistungen. Dies allerdings mit einer solch fatalen Regelung wie in § 2 Abs. 4 TV ATZ BW erreichen zu wollen, ist tarifpolitisch der falsche Weg. Denn diese Regelung wirkt faktisch als Sperrregelung. Mit der Unterschrift unter den Tarifvertrag gab der Beamtenbund die Tarifautonomie ohne Not aus der Hand und legte sie in die Hände des Gesetzgebers, indem er auf die dienstrechtliche Regelung verwies. Dass dies die Arbeitgeber des öffentlichen Dienstes in Baden-Württemberg gerne unterschreiben, überrascht nicht. So hat der Dienstherr und Arbeitgeber in Baden-Württemberg nun freie Hand, denn die Verhandlungsmacht der Beamtinnen und Beamten ist (durch fehlendes Streikrecht) eingeschränkt. Wenn man aus der bisherigen Entwicklung der Altersteilzeit im öffentlichen Dienst weiß, dass der Gesetzgeber bei der Altersteilzeit für Beamtinnen und Beamte zuvorderst das Kostenargument ins Feld geführt hat, dann könnte bei einer auf die Schuldenbremse bedachten (Landes-)Politik irgendwann auch mal die Streichung der beamtenrechtlichen Regelung zur Disposition stehen. Mit diesem Tarifvertrag hätten dann auch die schwerbehinderten Tarifbeschäftigten der Landesverwaltung nur des Gleichklangs wegen nichts mehr. Obwohl er doch in deren Sinne sein sollte. Die tarifpolitische Gestaltungmöglichkeit, die auch auf das Dienstrecht ausstrahlt (dies ist nach jeder Gehaltstarifrunde bei der Besoldungsanpassung zu beobachten) wurde preisgegeben.

    Der Gesetzgeber hat also eine Machtoption gewonnen. Für die Arbeitgeberseite stellt sich aber die Frage, ob sie mit diesem Tarifwerk gut beraten ist. Denn der Blick in die Geschichte der Altersteizeit zeigt, dass diese neben der Brücke in den Ruhestand eben auch eine beschäftigungspolitische Komponente hat. Um die überalterte Personalstruktur in der Landesverwaltung sozialverträglich zu verjüngen, hätte eine Altersteilzeit-Regelung für alle Tarifbeschäftigte durchaus hilfreich sein können. Im Gegensatz zu Beamtinnen und Beamten, die auch als Altersteilzeitler auf der PayRoll des Landeshaushaltes stehen bleiben, entlasten Tarifbeschäftigte durch den frühzeitigen Rentenzugang den Landeshaushalt und wechseln in die Rentenversicherung. Ob die Beschäftigten eine solche Regelung annehmen, bleibt ihre Entscheidungsmacht, denn niemand ist gezwungen, eine Vereinbarung zu unterschreiben.

    Ausblick

    Ein attraktiv ausgestalteter Tarifvertrag zur Altersteilzeit könnte helfen, die überalterte Beschäftigtenstruktur in der Landesverwaltung zu verjüngen. Er könnte eben nicht nur schwerbehinderten Beschäftigten eine Brücke in den Ruhestand bieten, sondern angesichts der zu erwartenden Rationalisierungseffekte durch eGo-vernment auch helfen, einen zu erwartenden Personalabbau sozialverträglich zu gestalten.

    Auch wenn der TVFlexAZ ebenfalls verbesserungswürdig ist, so zeigt er doch in die richtige Richtung. Eine auf Prinzipen der Gleichmacherei der Statusgruppen beruhende Tarifpolitik verfehlt die beschäftigungspolitische Wirkung, die sich aus der Altersteilzeit ergibt. Mittlerweile gibt es in anderen Branchen Demografie-Tarifverträge, die Vorbild sein könnten. Sperrvermerke wären in solchen Tarifverträgen wenig hilfreich.

    Auch wenn das Thema durch den Tarifabschluss zunächst nicht mehr auf der Agenda erscheint, so wäre es denkbar, dass die DGB-Gewerkschaften den Arbeitgeberverband des öffentlichen Dienstes des Landes Baden-Württemberg zu Tarifverhandlungen auffordern. Dies kann allerdings nur dann erfolgreich sein, wenn die Tarifbeschäftigten der Landesverwaltung auch bereit sind, die Gewerkschaften in den Verhandlungen zu unterstützen. Personalräte könnten in den Dienststellen eine solche Diskussion initiieren. Denn auch ihnen können gute Altersteilzeit-Regelungen helfen, demografische Herausforderungen in der Dienststelle zu meistern. Altersteilzeit ist nicht nur ein Thema für die »Alten«. Sie eröffnet auch Perspektiven für junge Beschäftigte, weil Bewegung in das Stellengefüge kommt. Sie setzt einen Kontra-Punkt zur freiwilligen Weiterarbeit über das Rentenzugangsalter hinaus. Das vom BVerfG noch nicht verworfene Tarifeinheitsgesetz könnte zudem hilfreich sein, die Sperrwirkung des TV ATZ BW zu beseitigen.

    Quelle: Der Personalrat 7-8/2017. Bund-Verlag: http://www.bund-verlag.de/zeitschriften/der-personalrat/