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Besoldung: Neues zum Prinzip der Alimentation

Besoldung: Neues zum Prinzip der Alimentation

BESOLDUNG Die Alimentierung der Beamten und Richter darf nicht willkürlich erfolgen. Es sind verfassungsrechtlich vorgegebene Parameter zu beachten.

DARUM GEHT ES

   1. Beamte und Richter sind amtsangemessen zu alimentieren. So schreibt es das Grundgesetz vor

   2. Auch wenn der Gesetzgeber dabei einen weiten Entscheidungsspielraum hat, sind bestimmte Parameter zu berücksichtigen.

   3. Dazu gehört unter anderem der Vergleich der Besoldungsentwicklung mit der Entwicklung der Tariflöhne im öffentlichen Dienst.

Das Alimentationsprinzip nach Art. 33 Abs. 5 GG ist die Basis des Bezahlungssystems für die Beamten und Richter. Das BVerfG hat mit Urteil vom 5.5.2015 die R 1-Besoldung der Jahre 2008 bis 2010 in Sachsen-Anhalt für verfassungswidrig erklärt. Die Aussagen des Urteils können ohne große Änderungen auf die Besoldung der Beamten übertragen werden, wie die Entscheidung des BVerfG vom 17.11.2015 zeigt. Daraus ergeben sich zur Höhe der Besoldung Grundsätze, die die einzelnen Gesetzgeber künftig zu beachten haben.

Grundsätzliche Hinweise

Das Alimentationsprinzip ist Basis des Bezahlungssystems für alle Beamten und Richter – mit Ausnahme der Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst und der Ehrenbeamten.

Das allgemeine Bekenntnis zum Alimentationsprinzip prägt maßgeblich das Bild des Berufsbeamtentums. Dieses Prinzip wird heute allgemein akzeptiert. Damit ist gemeint, dass die Grundstruktur des Bezahlungssystems (Besoldung und Versorgung) mit Ausstrahlung auf andere Bereiche (zum Beispiel Fürsorgeleistungen und Nebentätigkeitsrecht) auf der Basis des Art. 33 Abs. 5 GG am Alimentationsprinzip orientiert sein muss. Eine Änderung des Alimentationsprinzips ist nicht ohne Verfassungsänderung denkbar. Das Alimentationsprinzip bringt bei sinnvoller Handhabung keine Ergebnisse, die die Funktionalität des gegenwärtigen Bezahlungssystems in Frage stellen. Die Angriffe gegen das Alimentationsprinzip liegen weit mehr auf emotionaler als auf rationaler Ebene. Hierauf braucht nicht näher eingegangen zu werden.

In komprimierter Formel wird das Alimentationsprinzip als Verpflichtung des Gesetzgebers umschrieben, für den Unterhalt des Beamten und seiner Familie zu sorgen und hierbei die Alimentation so zu bemessen, dass sie nach Dienstrang, Bedeutung und Verantwortung des Amtes und entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse einen angemessenen Lebensunterhalt gewährt.

Ausprägung des Besoldungssystems

Der Inhalt des Alimentationsprinzips wird von verschiedenen Determinanten geprägt. Es verpflichtet den Dienstherrn – wie oben erwähnt – seine Beamten sowie deren Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Damit wird der Bezug der Besoldung sowohl zu der Einkommens- und Ausgabensituation der Gesamtbevölkerung hergestellt als auch zur Lage der Staatsfinanzen, das heißt zu der sich in der Situation der öffentlichen Haushalte ausdrückenden Leistungsfähigkeit des Dienstherrn. Im Rahmen einer Gesamtschau kommt es darauf an, einen durch Zahlenwerte konkretisierten Orientierungsrahmen für eine grundsätzlich verfassungsgemäße Ausgestaltung der Alimentationsstruktur und des Alimentationsniveaus zu ermitteln. Dies geschieht mit Hilfe von Parametern, die aus dem Alimentationsprinzip ableitbar und volkswirtschaftlich nachvollziehbar sind. Hierzu eignen sich fünf Parameter, die in der Rechtsprechung des BVerfG zum Alimentationsprinzip angelegt sind und denen indizielle Bedeutung bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zukommt. Das betrifft insbesondere die eingangs genannten Entscheidungen des BVerfG vom 5.5.2015 und vom 17.11.2015. Gegenstand der ersten Entscheidung waren sieben Verfahren der konkreten Normenkontrolle zur Verfassungsmäßigkeit der sogenannten R-Besoldung von Richtern und Staatsanwälten. Schon aus der Bezugnahme auf die Staatsanwaltschaft kann eine Parallele zur Beamtenbesoldung gezogen werden, denn Staatsanwälte sind bekanntlich nicht unabhängige Richter, sondern weisungsabhängige Beamte. Das zweitgenannte Urteil hat diese Annahme bestätigt, denn es betraf speziell die Maßstäbe der Besoldung von Länderbeamten.

Wesentliche Aussagen

Ob die Mindestbesoldung dem Alimentationsprinzip nach Art. 33 Abs. 5 GG entspricht, prüft das BVerfG in drei Stufen (siehe Tabelle auf Seite 43). Der verfassungsrechtliche Maßstab für die Besoldung der Richter und Staatsanwälte ergibt sich nach dem BVerfG aus Art. 33 Abs. 5 GG (hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums). Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG zählt das Alimentationsprinzip, wie oben beschrieben. Bei der praktischen Umsetzung dieses Prinzips hat der Gesetzgeber allerdings einen weiten Entscheidungsspielraum, dem eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte gerichtliche Kontrolle entspricht.

Die einzelnen Parameter der ersten Stufe

  • Ein erster Parameter ist eine deutliche Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und den Tarifergebnissen der Angestellten im öffentlichen Dienst. Ein Indiz für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes liegt in der Regel vor, wenn die Differenz zwischen den Tarifergebnissen und der Besoldungsanpassung mindestens 5 Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt. Ausgehend von dem jeweils streitgegenständlichen Zeitabschnitt ist die Betrachtung dabei auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken.

  • Ein zweiter Parameterist eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Nominallohnindex im jeweils betroffenen Land. Eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes ist dann gegeben, wenn die Differenz bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren mindestens 5 Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt.

  • Ein dritter Parameter ist eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in dem jeweils betroffenen Land oder – bei der Bundesbesoldung – auf Bundesebene. Bleibt die Besoldungsentwicklung im verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in den zurückliegenden 15 Jahren um mindestens 5 Prozent zurück, ist dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation.

  • Ein vierter Parameter ist der systeminterne Besoldungsvergleich. Eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter in den Besoldungsgruppen infolge unterschiedlich hoher linearer Anpassungen bei einzelnen Besoldungsgruppen oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen indiziert einen Verstoß gegen das Abstandsgebot. Ein Verstoß liegt in der Regel vor bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 Prozent in den zurückliegenden fünf Jahren.

  • Der fünfte Parameter ist der Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder. Zeigt sich eine erhebliche Gehaltsdifferenz im Vergleich zum Durchschnitt der Bezüge der jeweiligen Besoldungsgruppe im Bund oder in den anderen Ländern, spricht dies dafür, dass die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion nicht mehr erfüllt. Wann eine solche Erheblichkeit gegeben ist, kann nicht pauschal beantwortet werden. Liegt das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen 10 Prozent unter dem Durchschnitt des Bundes und anderer Länder im gleichen Zeitraum, ist dies jedenfalls ein weiteres Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation.

Die zweite Prüfungsstufe

Wenn drei der oben genannten fünf Parameter erfüllt sind, besteht die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation. Diese Vermutung kann im Rahmen einer Gesamtabwägung durch Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien widerlegt oder weiter erhärtet werden. Zu diesen weiteren Kriterien zählen das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft sowie die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und Beanspruchung.

Ob die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion erfüllt, zeigt sich auch daran, ob es in dem betreffenden Land gelingt, überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte für den höheren Justizdienst oder allgemein für den Beamtendienst anzuwerben. Dies ist nicht der Fall, wenn das Niveau der Einstellungsnoten über einen Zeitraum von fünf Jahren in erheblicher Weise sinkt und/oder die Voraussetzungen für die Einstellung in den höheren Justizdienst (Laufbahngruppe des höheren Dienstes) oder für den allgemeinen Beamtendienst spürbar herabgesetzt werden.

In der Höhe der Alimentation spiegelt sich auch die besondere Qualität der Tätigkeit und Verantwortung eines Richters oder Staatsanwalts oder des Beamten wider. Die Amtsangemessenheit der Alimentation ist ferner im Lichte des Niveaus der Beihilfe- und Versorgungsleistungen zu bewerten. Bei einer Aufzehrung der allgemeinen Gehaltsbestandteile durch krankheitsbezogene Aufwendungen kann eine Korrektur der Besoldungs- und Versorgungsgesetze verfassungsrechtlich geboten sein. Gleiches gilt, wenn eine Vielzahl zeitlich gestaffelter, für sich genommen verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Einschnitte des Gesetzgebers im Beihilfebereich das für den sonstigen Lebensunterhalt zur Verfügung stehende Einkommen unangemessen reduzieren (»Salami-Taktik«). Auch Kürzungen der Altersversorgung können zu einer Unterschreitung der verfassungsrechtlich gebotenen Alimentation führen.

Ob die Alimentation einem Amt, das für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte attraktiv sein soll, angemessen ist, zeigt schließlich auch ein Vergleich der Besoldungshöhe mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung in der Privatwirtschaft. Die Besonderheiten des Status und des beamtenrechtlichen Besoldungs- und Versorgungssystems dürfen hierbei nicht außer Acht gelassen werden.

Die dritte Prüfungsstufe

Ergibt die Gesamtschau, dass die als unzureichend angegriffene Alimentation grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist, bedarf es der Prüfung, ob diese im Ausnahmefall verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann. Der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation ist Teil der mit den hergebrachten Grundsätzen verbundenen institutionellen Garantie des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 4 und Art. 33 Abs. 5 GG. Soweit er mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen oder Instituten kollidiert, ist er – wie dies auch sonst der Fall ist – entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen

Allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung vermögen den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentierung jedoch nicht einzuschränken – andernfalls liefe die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG ins Leere. Auch das besondere Treueverhältnis verpflichtet Richter und Beamte nicht dazu, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen. Eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung aus rein finanziellen Gründen kann allenfalls zur Bewältigung von Ausnahmesituationen (vgl. Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG) dann wirksam werden, wenn die betreffende gesetzgeberische Maßnahme ausweislich einer aussagekräftigen Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung ist.

Kürzungen oder andere Einschnitte können durch solche Gründe sachlich gerechtfertigt werden, die im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen. Zu solchen systemimmanenten Gründen können finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten; das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber keine ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung sein, soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dient.

Die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber ist an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft. Diese Anforderungen treffen ihn insbesondere in Form von Begründungspflichten. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen.

Kritische Würdigung

Die Auffassung des BVerfG gibt zwar nachvollziehbare Grundsätze vor. Sie birgt aber wesentliche Gefahren in sich:

   

  1.

Die Besoldungsgesetzgeber könnten sich allgemein an den Untergrenzen der Parameter orientieren.

  2.

Die tatsächlichen Vorleistungen (Studium, Auswahlverfahren, Gesamtnote) werden nicht angemessen berücksichtigt.

  3.

Die Tatsache, dass die Beamtenbesoldung seit Jahrzehnten der Angestelltenvergütung in der Privatwirtschaft hinterherhinkt, wird hierdurch nicht ausreichend berücksichtigt.

   

Insofern birgt das Urteil einige Gefahren in sich, die nicht unerwähnt bleiben sollen.

»Der Personalrat« 4/2015, 41–45 © bund-verlag.de www.bund-verlag.de/zeitschriften/der-personalrat