Richter und Staatsanwälte

Landesrichter- und Staatsanwältegesetz: Ist NRW Mitbestimmungsland …

Landesrichter- und Staatsanwältegesetz: Ist NRW Mitbestimmungsland Nr. 1?

„Das neue LPVG war ein Erfolg und eine Bereicherung auch für die Justiz. Ein eigenständiges Landesrichter- und Staatsanwältegesetz zu schaffen, soll die Bedeutung des Berufsstandes abbilden. In das Vorhaben sollen konkrete Erkenntnisse aus der fortdauernden Prüfung von Modellen für eine selbstverwaltete Justiz ebenso einfließen, wie bestehender Raum zur Stärkung von Beteiligungsrechten genutzt werden soll.“ Koalitionsvertrag 2012-2017 von SPD und Bündnis 90/Die Grünen.

Vom Werden eines Fundaments? (Klimawandel in der Justiz?)

Der nordrheinwestfälische Landesgesetzgeber meinte im Jahr 2010 noch, ein „Gesetz über die Justiz in Nordrhein-Westfalen“ könne ohne die Regelung der Rechtsverhältnisse der sie tragenden Akteure – RichterInnen und StaatsanwältInnen – auskommen und verbarg hinter diesem hochtrabenden Titel die allerdings nötige Zusammenfassung einer Vielzahl von Ausführungs- und sonstigen Verfahrensgesetzen. Nach dem oben zitierten Koalitionsvertrag hat die jetzige Landesregierung - unter allerdings geänderten politischen Vorzeichen - sich für diese Legislaturperiode Größeres vorgenommen: Das Recht der Richter und Staatsanwälte soll – soweit in der Regelungskompetenz des Landes – in einem Gesetz zusammengeführt werden und dabei eine Stärkung ihrer Beteiligungsrechte erfahren.

Verfahren „offene Fenster“

Frischen Wind bekommt man in alte Gemäuer am besten mit offenen Fenstern. Dieser Erkenntnis hat sich das Justizministerium NRW nicht verschlossen und zur Erarbeitung tragender Pfeiler eines solchen Regelwerkes in eine Arbeitsgruppe geladen. Neben den zahlreichen Obergerichtspräsidenten und Generalstaatsanwälten fand sich Platz für Vertreter der Hauptrichter- und Präsidialräte, des Hauptpersonalrats der Staatsanwälte als auch der Berufsverbände. Wie bereits berichtet hatten die Neue RichterVereinigung und ver.di hierzu gemeinsame Eckpunkte für ein neues Landesrichter und Staatsanwälte Gesetz (im folgenden LRiStaG) vorgelegt.

Unter Moderation des JM hat die Arbeitsgruppe vom 21. März 2012 an bis in den Januar 2013 in zahllosen Sitzungen – teils auch in Untergruppen – Defizite der aktuellen Rechtslage und Reformmöglichkeiten auch mit Blick auf die Regelungen anderer Bundesländer erörtert. Diese frühe Einbindung der Betroffenen noch vor dem eigentlichen Gesetzgebungsverfahren muss an dieser Stelle ausdrücklich gelobt werden. Denn die Möglichkeit eigene Vorstellungen und Expertise einbringen zu können, kann sich auf die Qualität des Produkts nur positiv auswirken. Es zeugt von veränderter – frischer - politischer Kultur und etabliert sich im besten Fall als Standard, hinter den man auch in anderen Bereichen nicht mehr zurück kann.

Das Justizministerium ist mit dem aus diesen Erörterungen von ihm entwickelten Eckpunktepapier 2013 in den politischen Raum gegangen, um hier die Vorstellungen weiter abzustimmen.

Landesregierung beschließt Eckpunktepapier

Das Landeskabinett hat am 10. Dezember 2013 ein überarbeitetes Eckpunktepapier verabschiedet, mit dem unter Federführung des Justizministeriums ein Referentenentwurf des Gesetzes erarbeitet werden wird. Auch in dieser Phase ist die weiterbestehende Arbeitsgruppe mit eingebunden und hat bei einer Klausurtagung in der Justizakademie Recklinghausen im Februar 2014 schon Einzelheiten der Beteiligungsverfahren erörtert.

Dem Eckpunktepapier vorangestellt ist eine Präambel, die zunächst – wortreich – die Einbindung des Rechts der StaatsanwältInnen in das Gesetzesvorhaben begründet. Das mag zwar vordergründig den misstrauischen Blicken des Innenressorts geschuldet sein, das wegen des Beamtenstatus der StaatsanwältInnen möglicherweise seine Federführung im Bereich des Beamtenrechts gefährdet sah. In der Sache aber wird damit zu recht die besondere Stellung der Staatsanwaltschaft als Organ der Rechtspflege hervorgehoben, auf die eine – von der NRV seit langem geforderte - stärkere Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaften aufbauen kann.

Die Stärkung der Beteiligungsrechte der RichterInnen und StaatsanwältInnen als wesentliches Kernziel des Gesetzgebungsvorhabens wird mit der Gesamtverantwortung aller Beteiligten für die Funktionsfähigkeit der Justiz begründet. Ohne expressis verbis darauf zu rekurrieren, dass die rechtsprechende Gewalt den Richtern anvertraut ist, wird mit den Argumenten „Sicherung der Rechtsschutzgewährung“ und der „Leistungsfähigkeit der Justiz“ endlich die beteiligungslose Zeit in Personalangelegenheiten für beendet erklärt.

Und schließlich beschränkt die Präambel den Reformwillen des Vorhabens auf die Novellierung im bestehenden System des Bundesrechts und Landesverfassungsrechts und erteilt weitergehenden Bestrebungen zu einer Autonomie der Justiz eine klare Absage. Diese Türe war nie wirklich auch nur einen Spalt weit geöffnet.

Die Kernziele des Vorhabens

Beteiligungstatbestände

Die Erweiterung und Ausgestaltung der Beteiligungsrechte in personellen Angelegenheiten bildet den wichtigsten Baustein der Modernisierung. Zukünftig werden alle wesentlichen Entscheidungen in personellen Angelegenheiten mitbestimmungspflichtig, d. h. ohne die Zustimmung des Beteiligungsgremiums sind diese Maßnahmen rechtswidrig. Der Katalog reicht von Abordnungen bis Zurruhesetzung und lässt keine wesentliche Entscheidung einer beruflichen Karriere in der Justiz aus. Die Einstellung wie die Lebenszeiternennung gehören genauso dazu, wie Beförderungen oder Abordnungen von Planrichtern (für mehr als sechs Monate). Durchgesetzt werden konnte auch ein Anhörungsrecht des Beteiligungsgremiums bei der Betrauung von RichterInnen mit Verwaltungsaufgaben.

Und schließlich kennt die Mitbestimmung auch keine Grenze der Besoldungsstufe, wie sie bisher bei den StaatsanwältInnen ab R2 gilt.

In sozialen und sonstigen Angelegenheiten soll das Gesetz nicht unter das Niveau der Regelungen des Landespersonalvertretungsgesetzes zurückfallen.

Zuständigkeiten

Die Landesregierung hat die erweiterten Beteiligungstatbestände in personellen Angelegenheiten der RichterInnen den Bezirksrichterräten zugeordnet. Der Präsidialrat ist abweichend hiervon lediglich bei Beförderungen gem. § 75 Abs. 1 Satz 1 DRiG – als zwingendem Bundesrecht - zuständig. Das JM hatte von Anfang an den Präsidialrat favorisiert und konnte nur mit erheblichem politischem Druck hiervon abgebracht werden. Dabei lagen die Argumente gegen eine Allzuständigkeit der Präsidialräte in personellen Angelegenheiten schon von Anfang an auf dem Tisch:
Der Präsidialrat ist nach seiner Konzeption im DRiG natürlich kein Mitbestimmungsorgan, sondern eine Vertretung der Gerichtsbarkeit gegenüber der obersten Landesbehörde. Er ist bei Beförderungsentscheidungen zu beteiligen, indem er eine schriftlich begründete Stellungnahme über die persönliche und fachliche Eignung des Richters abzugeben hat. Die Aufgaben eines echten Mitbestimmungsorgans gehen hierüber weit hinaus. Neben diesen inhaltlichen Aspekten widerspricht auch die (zwingende) personelle Zusammensetzung des Präsidialrats mit einem Präsidenten eines Gerichts als Vorsitzendem und die Option, die Hälfte der Mitglieder durch das JM zu benennen, dem Gedanken der Mitbestimmung. Denn es mutet absurd an einen Vertreter der Justizverwaltung – der Arbeitgeberseite – als Vorsitzenden (!) eines Mitbestimmungsgremiums - der Arbeitnehmerseite – zu berufen. Zum einen kann es um Entscheidungen gehen, an denen er/sie in der Funktion als Präsident maßgeblich mitwirkt, zum Anderen wäre ein Präsident nach den Regularien des LPVG NRW aus guten Gründen nicht mal wahlberechtigt und natürlich auch nicht wählbar.
Und schließlich dürften die Präsidialräte – bei allem Engagement und höchster Einsatzbereitschaft – mit den nach den neuen Beteiligungstatbeständen auf sie zukommenden Aufgaben quantitativ völlig überfordert sein. Für die Bezirksrichterräte spricht nicht zuletzt die größere Sachnähe.

Vor diesem Hintergrund ist es verfehlt, wenn die Eckpunkte der Landesregierung die Sonderregelungen des LPVG NRW über die Mitbestimmung der StaatsanwältInnen in das LRiStaG NRW mit der Maßgabe überführen wollen, dass dabei für Beförderungsentscheidungen der Vorsitz des Hauptpersonalrats der Staatsanwälte mit einem Behördenleiter besetzt wird! Nach dem Motto: Wenn es ernst wird, übernimmt der Chef! Die Argumentation, eine größtmögliche Parallelität der Regelungen für RichterInnen und StaatsanwältInnen anzustreben, überzeugt insoweit nicht.

Informationsausstattung

Den Mitbestimmungsgremien soll eine zur sachgerechten Aufgabenwahrnehmung nötige umfassende Information garantiert werden. Bei Beförderungsentscheidungen gehört hierzu das Besetzungsvotum des JM und bei Einstellungsentscheidungen das Recht auf Teilnahme an Vorstellungs- und Eignungsgesprächen.

Einigungsverfahren

Zur Lösung von Konfliktfällen wird ein Einigungsausschuss gebildet, der mit dem Ziel der Verständigung zu verhandeln hat. Die Einigungsstellen nach dem LPVG NRW stehen hier Pate, allerdings mit der Einschränkung, bei Beförderungsentscheidungen nur eine Empfehlung aussprechen zu können.

Modernisierung des Status- und Dienstrechts

Unter dieser Überschrift versammeln sich einige Modernisierungsansätze, die – ohne ihnen die Wertigkeit absprechen zu wollen - der Vollständigkeit halber nur kurz zusammengefasst werden sollen:

  • Weitergehende Möglichkeiten der Teilzeitbeschäftigung auch in unterhälftiger Teilzeit aus familienpolitischen Gründen (wenn keine dienstlichen Gründe entgegenstehen und mindestens zu 30% bei einer festgesetzten Höchstdauer) und die Möglichkeit Familienpflegeteilzeit in Anspruch zu nehmen;
  • Eigenständige Regelungen zum Beurteilungswesen, die inhaltlich im wesentlichen die bisherige Praxis und Erlasslage abbilden;
  • Einführung einer allgemeinen Fortbildungspflicht für RichterInnen und StaatsanwältInnen mit der Verpflichtung der Landesjustizverwaltung in angemessenem Umfang Fortbildungen anzubieten;
  • Voraussetzungsloser Anspruch auf Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand bis zur Vollendung des 67. Lebensjahres;
  • Prüfung von eigenständigen Regelungen des Nebentätigkeitsrechts für RichterInnen und StaatsanwältInnen;
  • Mitwirkung der Rechtsanwaltschaft bei den Richterdienstgerichten.

Frischer Wind oder laues Lüftchen?

Eine grundlegende Justizstrukturreform, das lässt sich jetzt schon sagen, wird das LRiStG nicht bringen. Es ist nicht einmal erkennbar, an welcher Stelle eine Stärkung der Selbstverwaltung – oder besser der Autonomie – der Justiz in den Eckpunkten für ein neues Landesrichter und Staatsanwältegesetz für Nordrhein-Westfalen auch nur zart durchschimmern könnte. Zu einer konsequenten Umsetzung der Gewaltenteilung bewegt sich nichts. Dieses Versprechen des Koalitionsvertrages wird nicht eingehalten.
Die Landesregierung begnügt sich damit, die Rechtsverhältnisse der Akteure in der Justiz dem Standard im übrigen öffentlichen Dienst anzupassen. Natürlich ist es gut und richtig, dass RichterInnen endlich die gleichen Mitbestimmungsrechte wie Wachtmeister und andere Beschäftigte in der Justiz erhalten. Und richtig ist auch, die Vereinbarkeit von Beruf und Familie mit der Zulässigkeit unterhälftiger Teilzeit zu erhöhen und damit die Attraktivität der Berufe in der Justiz teilweise zu erhalten, um hier nur zwei Beispiele zu nennen.

Die Neue Richtervereinigung hat zu einer echten Justizreform ausgereifte Vorschläge vorgelegt. Auch andere Berufsverbände haben längst die Selbstverwaltung der Justiz als dringendes Thema erkannt und hierzu eigene Gedanken entwickelt. Selbst auf der bescheidenen Ebene einer Modernisierung „im bestehenden System“ ist die Chance verpasst worden, den Anschluss an andere Bundesländer etwa mit der Einführung von Richterwahlausschüssen zu halten. Auch die dringend erforderliche Neuausrichtung des Beurteilungswesens, etwa durch Einführung des Vieraugenprinzips, lässt weiter auf sich warten. Gemessen am Reformstau kann man guten Gewissens von „frischem Wind“ sprechen, im Hinblick auf unerreichte Ziele bleibt das Eckpunktepapier der Landesregierung ein „laues Lüftchen.“

Quelle: NRV NRW. Felix Helmbrecht. https://www.neuerichter.de/landesverbaende/nordrhein-westfalen.html